PERUBAHAN ALIH FUNGSI LAHAN DARI TANAH PERTANIAN MENJADI TANAH NON PERTANIAN DI KOTA YOGYAKARTA

PERUBAHAN ALIH FUNGSI LAHAN DARI TANAH PERTANIAN 

MENJADI TANAH NON PERTANIAN

DI KOTA YOGYAKARTA

A.    Latar belakang Masalah

Tanah merupakan sumber daya penting dan strategis karena menyangkut hajat hidup seluruh rakyat Indonesia yang sangat mendasar. Disamping itu tanah juga memiliki karakteristik yang bersifat multi-dimensi, multi-sektoral, multidisiplin dan memiliki kompleksitas yang tinggi. Sebagaimana diketahui masalah tanah memang merupakan masalah yang sarat dengan berbagai kepentingan, baik ekonomi, sosial, politik, bahkan untuk Indonesia, tanah juga mempunyai nilai religius yang tidak dapat diukur secara ekonomis. Sifat konstan tanah dan terus bertambahnya manusia yang membutuhkan tanah semakin menambah tinggi nilai tanah.

Dari waktu ke waktu, seiring dengan pertambahan penduduk, kemajuan teknologi dan industri, serta pergeseran budaya, jumlah kebutuhan akan tanah terus meningkat. Pergeseran budaya misalnya, telah merubah corak negara Indonesia yang dulu agraris menjadi negara yang secara perlahan mengarah pada negara Industri. Tanah yang dulu menjadi sumber mata pencaharian utama sebagian besar rakyat khususnya di bidang pertanian, kini pemanfaatannya bergeser sebagai lahan yang diperuntukkan bagi pembangunan, industri dan perdagangan.

Pola pemilikan dan penguasaan tanah juga semakin terkonsentrasi pada sekelompok kecil masyarakat baik di pedesaan maupun perkotaan. Keadaan ini berpengaruh pada tingkat kesejahteraan masyarakat, khususnya yang penghidupannya bergantung pada tanah. Kebijakan pembangunan pemerintah yang menitikberatkan pada pertumbuhan ekonomi dengan fokus pembangunan di bidang industri dan perdagangan, tanpa memperhatikan masalah agraria sebagai basis pembangunan telah berdampak pada alih fungsi tanah sekaligus magernalisasi masyarakat pedesaan.

Alih fungsi tanah juga terjadi di daerah perkotaan. Seiring dengan meningkatnya aktivitas pembangunan khususnya di kota-kota besar, banyak lahan dan pemukiman penduduk di sekitar pusat pemerintahan dan pusat perdagangan beralih fungsi menjadi pabrik, pertokoan, atau fasilitas umum lainnya. Meningkatnya kebutuhan akan tanah yang diperuntukkan bagi kegiatan pembangunan baik yang dilakukan oleh pemerintah maupun oleh swasta membawa konsekuensi pada pemerintah untuk menyediakan lahan bagi kegiatan tersebut, sementara lahan yang tersedia bersifat terbatas. Keadaan ini memaksa pemerintah untuk melakukan pengambilalihan tanah rakyat.

Konflik kepentingan yang cukup dilematis dihadapi pemerintah dalam kaitannya dengan alih fungsi lahan pertanian. Di satu pihak, pemerintah daerah berkewajiban untuk mempercepat laju pertumbuhan ekonomi melalui pengembangan sektor-sektor industri, jasa, dan properti, namun di lain pihak, pemerintah juga harus memberikan perhatian terhadap upaya mempertahankan/menjaga keberadaan lahan-lahan pertanian untuk kelestarian produksi pertanian. Tanpa adanya upaya mengatasi dilema tersebut melalui perbaikan peraturan/kebijakan pertanahan, sangat kecil kemungkinan bagi sistem usaha tani untuk berlanjut seperti ditunjukkan oleh konversi lahan sawah pada tiga dekade terakhir. Belum terlihat adanya terobosan teknologi atau upaya pemerintah sebagai kompensasi turunnya produksi pertanian yang diakibatkan oleh kehilangan lahan khususnya lahan-lahan yang beririgasi. Sehubungan dengan masalah-masalah yang telah dikemukakan sebelumnya, pemerintah telah mengusulkan beberapa alternatif kebijakan untuk membatasi atau mencegah terjadinya alih fungsi lahan-lahan subur menjadi lahan-lahan nonpertanian seperti kebijakan lahan yang mempertimbangkan aspek alokasi penggunaan lahan.

Berkembangnya sektor industri, jasa, dan properti pada era pertumbuhan ekonomi sepuluh tahun terakhir, pada umumnya telah memberikan tekanan pada sektor pertanian, terutama tanah sawah. Konflik penggunaan dan pemanfaatan lahan bersifat dilematis mengingat peluang perluasan areal pertanian sudah sangat terbatas, sementara tuntutan terhadap kebutuhan lahan untuk perkembangan sektor industri, jasa, dan properti semakin meningkat. Dengan demikian perubahan penggunaan lahan sejalan dengan pertumbuhan ekonomi regional tidak mungkin dapat dihindarkan. Bila keadaan dilematis ini tidak segera diatasi dengan pengembangan kebijakan pertanahan maka kelangsungan sistem pertanian sulit dipertahankan, mengingat selama tiga dekade terakhir belum ada sesuatu terobosan teknologi dan kelembagaan yang mampu mengkompensasi penurunan produksi pertanian akibat berkurangnya tanah-tanah pertanian (khususnya sawah beririgasi teknis) yang dirubah kepenggunaan lain.

Permasalahan ini semakin kompleks di lapangan karena arah kebijakan nasional dalam hal pengendalian alih fungsi lahan pertanian sering bertabrakan dengan kebijakan pemerintah daerah yang lebih memprioritaskan kepentingan lokal dan kebijakan daerah. Walaupun penerapan kebijakan pengendalian alih fungsi lahan masih dipandang cukup efektif dalam membatasi penggunaan lahan sawah bagi kegiatan nonpertanian (seperti mekanisme perijinan lokasi dan penerapan Rencana Tata Ruang Wilayah), namun ternyata masih banyak prilaku “spekulan tanah” yang tidak terjangkau oleh penerapan kebijakan tersebut.

Banyak dijumpai kasus-kasus dimana para pemilik lahan pertanian secara sengaja mengubah fungsi lahan agar lebih mudah untuk diperjualbelikan tanpa melalui mekanisme perijinan atau pelanggaran Rencana Tata Ruang Wilayah yang ada. Misalnya kasus yang masih hangat terjadi di Kabupaten Bekasi dimana Bupati telah menetapkan ijin lokasi bagi pengalihan fungsi lahan persawahan teknis seluas 11 ha di desa Karang Sambung, Kedung Waringin menjadi pabrik penggilingan padi modern. Alih fungsi lahan sawah irigasi teknis ini sempat ditentang oleh Komisi B Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten Bekasi. Selain tidak dikonsultasikan dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, kebijakan alih fungsi ini bertentangan dengan Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1989 tentang Larangan Alih Fungsi Lahan Pertanian menjadi Industri atau Perumahan. Hal ini juga bertentangan dengan Surat Keputusan Menteri Negara/Bappenas Nomor 5417/MK/10/1994.

Tulisan ini mencoba mendiskusikan keberadaan lahan sawah dan konflik kepentingan penggunaannya serta kedudukan instrumen kebijakan pertanahan dalam rangka mempertahankan kelangsungan sektor pertanian, terutama pengendalian terhadap pemanfaatan lahan pertanian bagi kepentingan pembangunan di sektor nonpertanian.

Pembangunan Nasional saat ini ditandai dengan deregulasi ekonomi, pemacuan Penanaman Modal Asing atau Penanaman Modal Dalam Negeri dan pemacuan pembangunan nonmigas (industri dan properti) telah menimbulkan pertumbuhan ekonomi yang sangat nyata. Namun disisi lain sebagai konsekuensi dari proses transformasi struktur ekonomi (dari pertanian ke nonpertanian) tersebut, selain adanya perubahan aspek demografis (pedesaan ke perkotaan), perubahan ini telah memberi dampak khusus bagi kelangsungan lahan pertanian (termasuk sawah beririgasi).[1]

Dalam konteks pembangunan di Pulau Jawa, jumlah keluarga atau rumah tangga yang hidup dari sektor nonpertanian mencapai 100%. Beberapa faktor penting yang berpengaruh pada perubahan pola pemanfaatan lahan pertanian di Pulau Jawa yaitu faktor privatisasi pembangunan kawasan industri, pembangunan pemukiman skala besar dan kota baru, serta deregulasi investasi dan kemudahan perizinan.

Tiga kebijakan nasional yang berpengaruh langsung terhadap alih fungsi lahan pertanian ke nonpertanian ialah:

1. Kebijakan privatisasi pembangunan kawasan industri sesuai Keputusan Presiden Nomor 53 tahun 1989 yang telah memberikan keleluasaan kepada pihak swasta untuk melakukan investasi dalam pembangunan kawasan industri dan memilih lokasinya sesuai dengan mekanisme pasar. Dampak kebijakan ini sangat berpengaruh pada peningkatan kebutuhan lahan sejak tahun 1989, yang telah berorientasi pada lokasi subur dan menguntungkan dari ketersediaan infrastruktur ekonomi.

1. Kebijakan pemerintah lainnya yang sangat berpengaruh terhadap perubahan fungsi lahan pertanian ialah kebijakan pembangunan permukiman skala besar dan kota baru. Akibat ikutan dari penerapan kebijakan ini ialah munculnya spekulan yang mendorong minat para petani menjual lahannya.

1. Selain dua kebijakan tersebut, kebijakan deregulasi dalam hal penanaman modal dan perizinan sesuai Paket Kebijaksanaan Oktober Nomor 23 Tahun 1993 memberikan kemudahan dan penyederhanaan dalam pemrosesan perizinan lokasi. Akibat kebijakan ini ialah terjadi peningkatan sangat nyata dalam hal permohonan izin lokasi baik untuk kawasan industri, permukiman skala besar, maupun kawasan pariwisata.

No	Wilayah	Sawah irigasi	Presentase	Sawah nonirigasi	Presen tase	Total	Presen tase
		ha	%	ha	%	ha	%
1	Sumatera	997.060	23,74	1.332.040	36,84	2.329.224	29,80
2	Jawa dan    Bali	2.442.100	58,74	968.440	27,34	3.430.698	43,89
3	NTT dan Maluku	154.920	5,69	155.120	4,29	310.144	3,97
4	Kalimantan	228.850	5,45	772.890	21,38	1.001.845	12,82
5	Sulawesi	373.500	8,89	346.630	9,59	720.239	9,21
6	Irian Jaya	4.240	0,10	20.640	0,57	24.980	0,32
	Indonesia	4.200.670	100,0	3.595.760	100,0	7.817.130	100,0

---

Lahan sawah tersebar di seluruh wilayah Indonesia, namun penyebarannya tidak merata. Luas sawah di Pulau Jawa lebih dominan, sedangkan di bagian lain tidak begitu luas (Tabel). Tabel menunjukkan bahwa sawah terluas terdapat di Pulau Jawa, yang sebagian besar merupakan sawah irigasi teknis (58%). Selanjutnya di luar Pulau Jawa, sebagian besar merupakan sawah nonirigasi dimana yang terluas terdapat di pulau Sumatera yaitu 37%, diikuti Pulau Jawa dan Bali (27%) serta Kalimantan (21%). Sedangkan pulau-pulau lainnya terutama di Irian Jaya, luas lahan sawah baik irigasi, maupun nonirigasi sangat sempit. Perbedaan yang sangat menyolok dari luas sawah di berbagai daerah kemungkinan disebabkan karena perbedaan kesuburan tanah, jumlah penduduk, atau makanan pokok yang dikonsumsi.

Tabel Luas lahan sawah di Indonesia

Sumber : Bambang S. Widjanarko, Moshedayan Pakpahan, Bambang Rahardjono, dan Putu Suweken (Pusat Penelitian dan Pengembangan BPN, Jakarta, 2009).

   Alih fungsi lahan makin mengkhawatirkan, tiap tahun lahan pertanian susut 250 Ha”, merupakan berita yang cukup memberikan gambaran tentang kondisi penataan ruang dan wilayah di Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY). Tidak mengejutkan memang, tetapi besaran alih fungsi lahan yang mencapai angka 2,3% per tahun untuk Kabupaten Sleman dan 7% per tahun untuk Kota Yogyakarta merupakan angka yang cukup besar dan perlu disikapi secara kritis. Hal ini perlu dilakukan mengingat perkembangan wilayah yang un control akan memacu terjadinya alih fungsi tanah dari pertanian ke non pertanian yang bertolak belakang dengan upaya mempertahankan swa sembada pangan dan sustainable development.[2]

Permasalahan di atas seakan menjadi sebuah dualisme ketika pengendalian alih fungsi tanah mutlak diperlukan dan di sisi lain perkembangan wilayah adalah sebuah keharusan.

Secara umum perkembangan wilayah terbagi menjadi perkembangan wilayah perkotaan dan perkembangan wilayah pedesaan. Meskipun di antara keduanya terdapat satu wilayah yang sering dikaji secara terpisah yakni wilayah urban fringe. Wilayah ini adalah daerah pinggiran kota yang merupakan peralihan kota – desa. Secara definitif wilayah ini sangat sulit dilacak batasbatasnya, mengingat kenampakan fisik dan non fisik daerah ini tidak berhimpit satu sama lain. Apalagi pada wilayah yang sarana transportasi dan komunikasi sudah tersedia dengan baik, ciri-ciri non fisik akan jauh meninggalkan ciri fisik yang dicerminkan oleh pergeseran kenampakan keruangannya. Contoh wilayah urban fringe ini adalah sebagian wilayah Kecamatan Gamping, Godean, Mlati, Depok, Berbah di Kabupaten Sleman, sebagian Kecamatan Banguntapan dan Kasihan di Kabupaten Bantul. Perkembangan wilayah di daerah ini perlu mendapatkan perhatian khusus, agar perkembangan di kemudian hari tidak menjadi unmanaged growth.

Perkembangan wilayah di daerah perkotaan menempati posisi yang dominan dalam kajian keruangan, mengingat wilayah ini cenderung lebih dinamis dan mempunyai kompleksitas yang sangat tinggi dibandingkan daerah pedesaan. Perkembangan kota dalam konteks keruangan (fisik), secara umum dibedakan menjadi tiga model pertumbuhan yang meliputi: (1) Ribbon development, yakni pertumbuhan fisik kota yang mengikuti jalur-jalur transportasi; (2) Concentric development, yakni pertumbuhan fisik kota yang menyebar secara merata pada semua sisi kota; (3) Leap-frog development, yakni pertumbuhan kota yang meyebar secara sporadis di semua daerah pinggiran kota. Model ini sering juga disebut sebagai pembangunan ‘lompat katak’.

Berdasarkan teori-teori di atas tampak bahwa perkembangan wilayah perkotaan seakan secara sistematis mendesak keberadaan wilayah pedesaan. Tidak dapat dipungkiri bahwa sebagian besar masyarakat mempunyai pemahaman bahwa perkembangan kenampakan fisik kota merupakan simbol bagi sebuah kemajuan. Hal inilah yang kemudian semakin mempertinggi intensitas alih fungsi tanah, di samping ekspansi wilayah kota terhadap wilayah desa.

Perkembangan suatu wilayah tidak terlepas dari pertumbuhan penduduk dan segala aktivitasnya untuk menopang hidup dan kehidupannya yang secara langsung maupun tidak langsung mempertinggi permintaan tanah. Faktor yang paling dominan berpengaruh terhadap struktur penggunaan tanah adalah kebutuhan permukiman bagi penduduk. Namun demikian realitas menunjukkan bahwa di banyak wilayah perkembangan permukiman menjadi tidak terkendali (unmanaged growth). Realitas ini adalah sebuah konsekuensi logis bagi daerahdaerah yang perkembangan wilayahnya relatif cepat.

Beberapa upaya regulasi yang telah dilakukan oleh pemerintah dalam rangka pengendalian alih fungsi tanah dari pertanian ke non pertanian antara lain diterbitkannya (berdasarkan tahun terbit) :

(1)         Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 1976 tentang Sinkronisasi Pelaksanaan Tugas Bidang Keagrariaan dengan Bidang Kehutanan, Pertambangan, Transmigrasi dan Pekerjaan Umum;

(2)         Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 5 Tahun 1974 tentang Ketentuan- Ketentuan Mengenai Penyediaan dan Pemberian Tanah untuk Keperluan Perusahaan;

(3)         Keputusan Presiden Nomor 53 Tahun 1989 tentang Kawasan Industri;

(4)         Peraturan Kepala BPN Nomor 18 Tahun 1989 Kawasan Penyediaan dan Pemberian Hak Atas Tanah untuk Perusahaan Kawasan Industri;

(5)         Keputusan Presiden Nomor 33 Tahun 1990 tentang Penggunaan Tanah Bagi Pembangunan Kawasan Industri;

(6)         Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1992 tentang Perumahan dan Permukiman;

(7)         Undang-Undang Nomor 24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang;

(8)         Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 1 Tahun 1994 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum;

(9)         Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 1997 Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional; (10) Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala BPN Nomor 2 Tahun 1999 tentang Izin Lokasi dan sebagainya yang kesemuanya baik tersurat maupun tersirat dimaksudkan untuk mengendalikan perubahan peruntukan penggunaan tanahtanah pertanian untuk penggunaan lain.[3]

B.     Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian latar belakang di atas, maka dapat dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut :

1.      Apa dasar hukum pelaksanaan perubahan alih fungsi lahan pertanian ke non pertanian di Kota Yogyakarta ?

2.   Bagaimana Pelaksanaan perubahan Alih Fungsi lahan pertanian ke non pertanian di Kota Yogyakarta ?

3.   Bagaimana pelaksanaan montoring dan controling perubahan Alih Fungsi lahan pertanian ke non pertanian di Kota Yogyakarta ?

[1] Diperkirakan kehilangan tanah sawah beririgasi teknis sebelum krismon mencapai rata-rata luas sebesar 50.000 hektar pertahun. Jika diperkirakan biaya untuk membuat sawah irigasi teknis dengan produktivitas tinggi itu mencapai Rp. 10.000.000,- berarti diperlukan dana sebesar Rp. 5.000.000.000,- per tahun untuk mencetak sawah. Hal ini juga tidak mudah mengingat diperlukan waktu yang cukup lama, kurang lebih 5 tahun untuk membentuk ekosistem sawah itu sendiri.

[2] Harian Kedaulatan Rakyat, 11 April 2006

[3] Sutaryono,  Dualisme Pengendalian Alih Fungsi Tanah Dan Perkembangan Wilayah, pernah dimuat di Harian Kedaulatan Rakyat, 7 Maret 2007